摘要：江南建筑>我国城市化危及土地资源持续利用的立法原因探析
一、我国城市化发展的新特点及对土地资源的环境影响
1.我国城市化发展的新特点
无论从哪个意义上而言，土地都是与国民经济发展密切相关的一个重要因素。不能否定，围绕着土地所进行的各类开发建设对推动城市的快速发展与经济增长有一定的积极作用。伴随着新兴产业在城市区域的发展壮大，大量的人口开始由农村迁移到城市，人口和产业的城市化飞速推进。由此我们不难发现，一方面是小城市数量的激增，另一方面，大中城市发展的主要表征则是以城市住宅用地和产业用地郊区化扩展为主。
从某些方面来讲，推动我国城市化发展的各种动力因素较之欧美于一个世纪前的城市化发展并无二致，主要也是工种的转变，即由从事农业为主转向从事工业和服务业为主。但是，同历史上任何时期相比具有明显不同的是，我国城市数目的激增、城市的规模发展变化之快以及非农人口数目的扩大都是史无前例的。不少城市都一味地采取摊大饼的方式扩展，政府所勾勒出的新城区已非罕见之物，有些地方政府舍弃旧城区，整体举迁到新城区，以期对本城市的发展重新定位和圈点宏伟蓝图。
目前，我国城市住区和产业郊区化发展趋势非常明显。其中，就城市居住区的发展而言，1996年-2000年，中国城镇建设住房约31亿平方米（含建制镇），合4430万套，平均每年建设6.2亿平方米，合886万套。城镇年均建房数量大大超过《中华人民共和国人类住区发展报告》（1996-2000）确定的目标。城镇住宅建设投资占国内生产总值的比重在2000年达到6.1%，高于《中华人民共和国人类住区发展报告》（1996-2000）确定的4%的目标。而这一可观的建设成就，仅仅局限于在城市原有用地规模上进行的旧房改造是远远不可能实现的，因而，其巨大成就的获得是以城市外围廉价的土地资源的供给为条件的。
这些城市，尤其是大城市，由于要容纳大量的流动人口和提供产业活动的足够空间，就必须不断增加土地的供给。从物理意义上讲，如果土地存在着充足的数量，若能把这些土地用于城市性建设用途上，那么有效供给就增加了。我们不怀疑由于城市化的发展而增加土地资源绝对量的必要性，然而，单对一国而言，土地资源，尤其是适宜进行农业、牧业发展的土地资源则是一定的，城市用地的增加就必然意味着农业用地的减少。当前的这种城市扩展是以低密度发展且空闲地或废地为主要特征的，它导致了土地资源的浪费、基础设施成本的增加以及因更多地利用机械化运输而造成的过度性能源消费和空气污染。而这种特殊的土地滥用是可以制止的。
2.我国城市化发展的特点对土地资源的环境影响
上述我国城市化发展的这一特点，给土地资源的合理利用和保证必要的耕地资源的绝对数量，带来了直接的冲击。城市无计划，甚至是有计划地低密度扩展导致的沃土损失，每年都在不断增长。1999年，全国耕地面积减少84.2万公顷，其中非农业建设占用耕地20.5万公顷，占当年耕地减少面积的24.4%.2000年，全国占用耕地156.6万公顷，其中建设占用耕地16.3万公顷。这种现象表明，城市的扩展势必影响到土地资源传统用途的根本改变，而农业、林业、畜牧业、自然保护区、旅游业、工业、城市、交通、水利等用地都依赖于有限的土地自然供给，各种用地就在这有限的土地供给内相互竞争、相互替代。一个城市的地理位置是其影响环境的主要决定因素，并且由于历史的原因，城市往往位于良田或靠近河流、湖泊和海岸等生态系统之内。快速发展的城市正在加剧自然生态系统的脆弱性，而为了弥补丧失的宝贵耕地资源，实现耕地总量的动态平衡，人们则把目光转向了“四荒”土地或所谓的“四荒”土地，进一步加剧了生态退化的恶性循环。
城市扩展使土地的传统用途转向城市用途，使良田、湿地和森林等生境被建成了住房和道路，加深了土地资源供给的有限性和农业持续发展对农业用地资源需求的无限性之间的矛盾，同时也使本只集中于城市的环境问题越来越危及农村。尽管总体说来，城市发展所消耗的自然土地远不及农业活动、林业活动和牧业生产对自然土地的耗损，但有一点是值得注意的：城市扩展占用了越来越多的土地，而这些被占用的土地实际上往往是最适宜发展农业、林业和牧业的土地。
二、《土地管理法》对城市化发展用地的规定
我国城市低密度扩展的发展模式对土地资源的大量需求，除了有城市政府关于人居工程发展指导思想和城市发展理念的支持之外，现行《土地管理法》的制度保障也是重要因素。现行《土地管理法》明确规定城市建设用地限于国有土地，因而基于城市化发展对土地的客观需要，设有“建设用地”专章，特别就土地征用问题做了规定，其主要内容包括：建设征用土地的主体和标的与建设征用土地的原则、法律程序、审批权限及建设征用土地的补偿等。如此规定的补衷应该说是明确的，也是良好的，是为了控制建设用地的总量，避免城市基本建设的无序和盲目扩展，但现实情况并非如此。
1.关于建设征用土地的原因
《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。”该法第四十三条则又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。该款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。在此，“公共利益的需要”和“建设需要”是否完全等同？或许，可以解释为这里所讲的“国家建设需要”和“公共利益需要”，均是从广义上来理解的。但可作如此极具弹性理解的法律规定，虽然有助于减少因狭义的、片面的、静止的理解“国家建设需要”或“公共利益需要”可能带来的进行土地征用的阻力，但却为因个人需要而借国家建设需要或公共利益需要之名而随意征用集体土地的行为提供了充分的理由，而经济效益比较低下的耕地也就因此被理所当然地让位于经济效益显著的非农产业用地。在城市化发展中，似乎找不出哪一宗土地征用不是为了国家建设之需要，不是为了社会经济的持续发展。因此，《土地管理法》需要对“公共利益”作出严格界定。2.关于建设征用土地的补偿
《土地管理法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”但是，该补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付。土地征用属于国家行政行为，其主体必须是国家，由各级土地管理部门和人民政府代表国家来具体行使此权。但土地补偿的如此做法又使国家似乎只是土地征用关系发生的中介人，这不但导致了被征土地因开发不力等原因而出现的土地使用权人拖欠土地补偿等费用，或根本无后续支付能力而使权利人的权益受到损害，而且还造成了有限耕地资源的闲置、浪费、撂荒等。另外，虽然我国农业已经开始由传统农业向农业产业化转变，由粗放式经营向集约化经营转变，农业的科技含量和机械化程度均在不断提高，但是，农业用地的比较经济效益同非农产业相比，仍然是低下的，按照被征用土地的原用途确定补偿标准，对于比较经济效益明显高于农业的非农产业来说，并不能成为其权衡利弊的关键标准，也不可能对因城市扩展所导致的本可避免的土地浪费有任何约束。再者，与城市外围廉价的耕地相比，城市核心地带的价昂贵，也必然促使投资者将目光瞄向城市外围，造成土地资源的低度利用。而就世界土地立法的发展趋势来看，对于国家征用土地行为所造成的损失补偿范围与标准均呈日渐放宽之势。
3.关于建设征用土地的法律程序
根据现行《土地管理法》的规定，建设征用土地要经过如下程序：建设单位（包括个人）申请-建设项目可行性论证-土地管理部门根据土地利用总体规划等进行审查并附具审查意见-批准-公告-征地补偿。征用土地作为一种国家行为，一种行政行为，是基于建设单位的申请，而对被征用土地的集体经济组织强调的只是义务。国家行为是不应被讨价还价的，但是这并不等于被征用土地一方的意见不应被考虑。而从这一程序性规定看，被征用土地的所有权人也不过是需要在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地管理部门办理征用补偿登记。至于如何使土地资源得到合理利用，既能保证经济建设的用地需要，又能保证农业可持续发展的用地需要，看来就要依赖于土地利用总体规划者的规划能力了。
三、对《土地管理法》关于耕地保护制度的反思
现行《土地管理法》基于对耕地实行特殊保护的初衷，为防止耕地的大量流失，特地在完善土地利用总体规划制度的基础上，实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，并设“耕地保护”专章，规定实行耕地占用补偿制度和基本农田保护制度以对耕地实行特殊保护。显然，创设土地用途管制制度的目的是为了保护农用地，其核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡。现行《土地管理法》的这些规定的确对控制建设用地对耕地的挤占起到了一定功效，各地“乱开发”等现象也大有减少，但是它却未能对其后新出现的、时下正在演绎着的政府有规划的城市扩展所带来的耕地的大量流失作出有效的制度防范。
1.关于土地利用总体规划制度
《土地管理法》特设专章以规范土地利用总体规划的方方面面，其内容主要包括：土地利用总体规划的编制依据、基本要求、编制原则、规划期限、编制程序、编制审批、规划的修改、土地利用总体规划与各项专业规划以及各相关规划的关系等。而当前的“城市扩展热潮”往往都有城市发展规划和土地利用总体规划的支持。城市就这么合法地不断迅速延伸城市规划区的地理界限，这种在城市化进程中的不适当扩展，不仅会加重该地区社会发展的经济负担，而且，因扩展所造成的土地资源的浪费，对农业可持续发展的负面影响是不可估量的。而土地利用总体规划制度本身存在的缺陷则为城市低密度扩展提供了空间。其一是权限并不明晰的多级别的规划编制体系——中央、省级、市地级、县级与乡镇级的设置，造成规划之间的矛盾与冲突，导致因建设用地审批权限减小的地方各级政府，往往力争通过合法的土地利用总体规划的编制来扩展其权限。其二，土地利用总体规划的编制过程完全是不同级别政府单独行动的过程，难以保证规划的科学性。对此，我国《环境影响评价法》（2002）关于“规划的环境影响评价”的规定，是一个显著的进步。该法首次规定在规划编制过程中应进行环境影响评价，并要求该规划草案在报送规划审批机关审批时，必须具有如下内容：对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价。其三，土地用途管制与土地利用总体规划倒置。根据《土地管理法》第四条的规定，土地按用途分类是实行土地用途管制的基础，土地利用的总体规划是实行土地用途管制的依据。土地用途的分类是由国家编制土地利用总体规划时确定的，而土地利用总体规划的编制依据包括：国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护要求、土地供给能力以及各项建设项目对土地的需求。显然，科学的土地用途分类对土地利用总体规划编制的影响是微乎其微的，土地用途管制也随着规划的不断变化而变化，资源环境保护的因素也随之被大大弱化了。
2.关于耕地占用补偿制度
实行耕地占用补偿制度的意义在于控制耕地总量的减少，落实耕地总量动态平衡的原则。《土地管理法》规定：非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。这一规定的实施即便是能够实现既定的保护耕地总量动态平衡的预期目标，但如何能够真正保证生态环境不致于因此而退化，仍是需要认真对待的问题。我国耕地总体质量不高，全国大于25度的陡坡耕地近600万公顷，有水源保护和灌溉设施的耕地只占40%，凡适合种植业生产的土地基本上已全部农田化。虽然我国可以通过对后备土地资源的开发、土地整理和土地复垦来增加农业用地，但因受到生态环境保护等方面的内在限制，实际上真正适宜开垦的土地比例并不大。目前我国的土地垦殖率已达13.7%，超过世界平均数3.5个百分点。而且，我国生态退耕的耕地面积也在不断增加，1999年，全国耕地退耕面积为39.5万公顷，2000年更达76.3万公顷。
四、对《土地管理法》关于政府职能定位的再思考
我国政府非常重视土地资源市场的培育，完善了资源权属制度并建立了资源有偿使用制度，以发挥市场经济在资源配置中的基础调节作用，促进土地资源的合理利用。但是，市场经济并不是完美的、万能的，其固有的缺陷为政府进行必要的行政干预提供了充足的理由。
城市还在低密度扩展，耕地仍在继续大量流失，而为补偿这一土地损失和保证粮食的安全供给，在剩下的土地上的作物生产则会变得更加密集，并伴随更为严重的土地过度轮作问题。尽管现代农业生物技术和化学制品的广泛应用会在一定时期内提高土地的利用率，但也给环境带来了更多的负面影响和潜在的生态危机。在市场经济体制下，城市和工业利用土地的经济收益显然高于农业、林业、牧业、自然保护等的土地利用，所以，城市和工业发展的土地供给主要是靠挤占耕地提供的。我国城市化进程中农用地之所以如此轻易地易位于建设用地，除了农用地的价值明显比城市用地低之外，政府为防止市场失灵而运用宏观调控杠杆时，其职能定位的偏差则起了推波助澜的作用。
多重行为角色使政府游移于各项土地利用管理制度之中，似乎很难找到自己适当的位置。在编制土地利用总体规划和实施土地用途管制制度时，政府以主导者的身份出现，这是政府单独的行动过程；在协调建设用地和农业用地矛盾的时候，政府又极力想回避矛盾的焦点，对涉及到权力的外在表现形式-金钱的时候，想摆脱得与自己毫无干系。
由上可知，现行的《土地管理法》应明确政府在土地资源市场中的角色与职能的定位，使政府能充分发挥对建设用地与农业用地的规划与协调作用。
[供稿：桑东莉]
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