摘要：江南建筑>城市土地资源配置要留有战略余地
当前城市土地资源配置的现状与问题
1990年土地有偿使用制度改革之后，我国土地作为资产的价值日益显现。国土资源部最新统计显示，到2002年上半年，全国累计收取土地出让金已达6000亿元，市场在配置城市土地资源中的基础性作用日益显现。各级政府通过一级土地市场获取的土地收入，为缓解城建资金压力、改善城市基础设施、扩大城市承载能力、推进城镇化进程，发挥了重要的作用。
与此同时，我们也要看到，当前城市土地资源配置缺乏战略安排，存在追求短期土地收益最大化的倾向，主要表现为地方政府为了在短期内获取尽可能多的土地收益，不惜低价甚至贱价大量出让土地。以下两方面问题尤为突出。
1.开发区过多过滥。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五六个；另一方面，开发区面积大得惊人。近年新设立的开发区，其面积已从当年的一平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。
2.盲目乱上高尔夫球场。来自国家有关部门的调查显示，目前全国已建成近200个高尔夫球场，遍及27个省、自治区、直辖市。其中广东54个，北京28个，上海13个，海南、山东、河北、福建、江苏、天津均在5个以上。据不完全统计，这些球场总占地约33万亩，另外还有拟建的高尔夫球场70多个，计划总占地15万余亩。
城市土地资源配置缺乏战略安排的危害
1.一次性大量低价出让土地使政府丧失未来的土地收益。
首先，由于短期内大量供地，造成土地市场供需失衡，土地供过于求，地价下跌，政府土地收益减少。以开发区土地出让为例，在开发区密集的地区，开发区之间为了争取投资项目，主要采取压低地价的手段，尤其是一些级别较低开发区在和级别较高的开发区竞争的时候更是如此。据了解，有的地方开发区的土地价格正常情况下是一亩地几十万元，但开发区为了吸引投资可能只收取投资方几万元的出让金，造成土地收益大量流失。
其次，土地资源天然具有稀缺性，因此土地价格和价值总是上升的，这是土地经济学的基本规律。政府在短期内将土地全部出让，在获得土地收益的同时也丧失了将来的土地增值收益。
第三，政府的短期行为还意味着可能损失未来土地用途变化带来的收益。如现在按工业用地出让的开发区用地，随着城市发展将来可能成为住宅用地或商业用地，而无论是住宅用地或商业用地都将带来比工业用地更高的土地收益。
2.浪费宝贵的土地资源，特别是耕地资源，进而加剧人地矛盾，威胁粮食安全。
由于开发区点多分散，建设资金相对不足，许多开发区建设实际处于停滞状态，形成大量闲置搁荒土地，浪费了有限的土地资源，特别是宝贵的耕地资源。在闲置和搁荒耕地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种。根据国土资源部公布的《2003年度全国土地利用变更调查结果》，2003年全国耕地净减少3806.1万亩，耕地面积共减少了2％，与开发区、高尔夫球场、大学城占用大量耕地是密切相关的。
耕地资源的浪费加剧了人地矛盾，对国家的粮食安全也产生威胁。从1997年到2002年，耕地减少9500多万亩，同期通过土地复垦、土地整理等手段补充的耕地是3400万亩，净减少耕地6100多万亩，平均每年减少耕地1027万亩。在减少的耕地中，绝大多数都是城镇近郊区的优质耕地。
3.政府缺乏通过土地供给调控土地市场的回旋余地。
在我国，政府垄断土地一级市场，从而能够通过有计划的供应土地，达到宏观调控城市房地产市场的目的。也就是说，在土地价格上扬的时候，政府向市场多供一些土地；土地价格较低时，政府就少供一些土地，进而维持地价的稳定，保证房地产市场平稳运行。其调控的效果取决于政府对土地的垄断和控制程度，政府对土地的垄断和控制程度越高，对房地产价格的影响越大。
据国土资源部对全国1510家土地收购储备机构的调查，至2003年底，土地储备量约为170万亩，全国房地产商手中已购置而未完成开发的土地至少还有70多万亩。开发商借政府大量供应土地之机吸纳土地作为自身储备，不但影响今后政府对城市土地的重新规划，也将大大削弱了政府部门利用土地供应来调控房地产市场的能力。
城市土地资源配置要留有战略余地
1.地方政府要处理好近期利益和长远利益、地方与中央之间关系。
土地有偿使用制度为城市建设和发展筹集了大量资金，有利于实施“综合开发、配套建设”。由于我国的地方财政基本是“吃饭财政”，事权大而财权小，没有充足的公共剩余进行基础设施建设，因此，通过土地出让搞建设，可以“抽肥补瘦”为城市基础设施建设筹集资金。特别是在当前条件下，我国正在逐步建立公共财政体制框架，政府逐步退出竞争性领域，土地资源是政府手中为数不多的可出让资源之一，必须合理安排配置，有计划、有步骤地实施出让，保证土地出让收入成为城市财政收入的重要、稳定来源。
在这个过程中，地方政府要树立和落实科学发展观和正确的政绩观，正确处理近期利益和长远利益、地方与中央之间的关系，充分认识到，没有城市发展建设的长远利益，近期利益也得不到保证，没有全国经济形势的健康稳定发展，地方也难以“独善其身”。“发展是硬道理”，但如何科学发展，地方要有清醒的认识。当然，这中间有一个过程。
2.加强对地方政府出让土地行为的约束。
当前土地资源配置的“短视化”现象是与部分地方政府行为不规范分不开的。据某省关于高尔夫球场建设情况的调查显示，用地审批机关均为国土部门，而立项批准机关则有省政府、外经贸委、计委等部门；土地取得的方式基本是协议出让，还有的根本就未办理出让相关手续；这些项目，有的采取租赁农民土地的方式，有的采取先将某片土地规划为绿化用地，然后作为绿化项目由开发商建设高尔夫球场；有的则采用化整为零的方式，逃避国家审批。因此，要实现土地资源配置留有战略余地，还必须加强对地方政府行为的约束。
首先，目前要切实做好清理开发区、治理整顿土地市场秩序的检查验收工作，坚决压缩开发区数量和规划用地规模。截至目前，全国原有各类开发区总数6015个，现已撤销3763个；开发区原有规划面积3.54万平方公里，现已核减规划用地面积1.7万平方公里。2004年1季度，国务院批准的城市分批次建设用地比去年平均每季度批准的用地量下降了46％，说明土地市场秩序治理整顿已经取得一定进展。
二是按中央要求，加强省级人民政府对土地资源管理的责任，特别是要严格耕地占用审批，严禁化整为零。同时，省级政府对地方政府的城市土地资源配置要加强政策指导。
三是建立地方自身约束机制。城市土地资源配置，涉及城市的长远利益和公共利益，应在一定的决策机制下完成。地方应制定长远的土地供应战略计划，并将土地供应计划的制定、批准和修改，纳入地方人民代表大会的监督范围。
3.完善土地出让制度，结合物业税改革，变目前土地出让金一次交纳为分年交纳。
年租制有利于实现土地资源的合理配置。第一，由于土地出让金一次交清对许多企业来说是一个沉重的负担，目前大部分土地（特别是国家建设项目和国有企业）仍采取无偿划拨的形式，真正能够一次收取几十年土地出让金的土地只占很少比例。如果实行年租制，一方面有利于盘活存量土地资产，将存量土地能纳入有偿使用轨道；另一方面可以减轻企业负担，企业也能在经济上承受，企业经营状况改善了，地租还可以逐渐提高，符合城市土地级差地租增长规律。第二，对出让土地也就是增量建设用地实行年租制，有助于遏制地方政府获取短期利益的冲动，使各届政府在土地上都能得到一笔稳定的财政收入，成为城市建设资金长期稳定的来源渠道。
作者：建设部政策研究中心
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