中国自改革开放以来，进入了一个世界立法史上少有的快速立法时代。依法治国，这是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。党的十五大正式提出要依法治国，建设社会主义法制国家。法制建设才有了空前的生存环境和发展空间，目前已初步形成了有中国特色的社会主义法制体系。据统计，到2002年8月底，国家已经制定了301个法律，新水法就是其中刚刚颁布的法规。新水法的实施标志着中国水法制建设进入了一个新的法制轨道。因此，新水法的颁布对水利事业来讲，确实是一件重大事件，这是水利行业的一部新的基本大法。从1988年第一部水法实施，经历了多年的实践、研究和调研，经过了各级有关部门的协调，才修订成今天的新水法，这部水法来之不易，我们更应当珍惜这个机遇，把新水法的学习宣传和贯彻落实推向一个新的高潮。我相信通过这次学习宣传新水法，会更加推动我国水法制建设，不仅有利于水利事业的发展，将依法治水和依法管水推向一个新的历史阶段，而且对经济社会发展将提供水法制的支撑和保障，为我国经济社会发展一定会作出新的贡献。

　　鉴于《防洪法》已经单独颁布，原《水法》中第五章防汛与抗洪的6条9款就全部删除。因此，这次修订的内容和重点比较集中。水利部与国家立法部门通过大量的调研，针对现行水法实施以来实践中出现的问题，同时借鉴国外水资源立法的成功经验，并听取国家有关部委和专家意见，在反复研究、论证的基础上，才形成了《中华人民共和国水法(修订草案)》。原《水法》共七章五十三条，新《水法》修订为八章八十二条。重点增加了水资源规划、水资源配置和节约使用、水事纠纷处理与执法监督检查三章，增加了二十九条，如果把删除的防汛与抗洪的六条计算在内，共增加了三十五条，加上删除和合并的其他条文，增加的数量大于35条。

　　这次新水法的修订，突出了一个新字，以水资源可持续利用为主线，以新体制、新机制为发展理念修订定的法规，归纳起来有“八新”：即新形势、新问题、新目标、新层次、新思路、新体制、新机制、新制度，最终体现了新《水法》进入新的起点，体现了与时俱进的时代精神，标志着我国将进入水资源合理开发、高效利用、优化配置、全面节约和有效保护的历史新阶段。

一、新形势

　　我国1988年第一部水法实施已历时14年，原水法毕竟是我国第一部水法，原《水法》的实施，标志着我国水利事业开始走上了法制建设的轨道，这对依法治水、依法管水，从法制上保障水利事业的发展，保障经济发展和社会稳定发挥了积极的作用。但这14年我国经济社会的快速发展，不仅国家加强法制建设为我们创造了空前的良好机迂，而且水利面临的形势及其地位已经发生根本性的变化。一是水利从农业的命脉转变为国民经济的命脉，确立为国民经济的基础产业，服务范围和基础地位已经发生了根本性的并带有本质的变化。二是水利面临的形势和问题发生了巨大的变化，水资源短缺和水环境恶化已成为经济社会可持续发展的严重制约因素。尤其是进入90年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重。三是对国民经济和人民的生命财产造成的损失越来越大。干旱缺水直接影响国家经济发展和社会进步，以及环境的改善，直接影响提高人民的生活质量和健康水平。对人类的生存与发展已构成严重的威胁。水危机越来越向我们逼近。实践表明，原《水法》已不适应形势发展的需要，已经束缚经济社会的发展，修订这是客观的需要，历史发展的必然，势在必行。

　　这次新水法的修订在内容上全面、系统、详细地提出了具体的目标、任务、措施与义务；不仅标志着我国水法制建设进入了一个新的历史阶段，而且其意义远远超出条文本身，因为它对转变观念，调整治水思路，加强水资源的统一管理，加强水执法监督检查，规范水事行为，建立节水防污型社会，推进我国现代化水利事业的发展，以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展都具有深远的历史意义。因此，这次修订的水法是我国水利事发展的重大突破和新的里程碑。

　　国际上认为19世纪世界的问题是煤，20世纪是石油，21世纪是水。21世纪水利的主要矛盾是水资源短缺和水污染与水环境恶化。因此，水资源短缺己成为世界关注的热点。今年8月28日在南非约翰内斯堡举行的联合国可持续发展首脑会议上，全体与会代表一致通过将水危机列为未来10年人类面临的最严重挑战之一，并将水列为五大优先领域之一。代表们呼吁让更多的人喝上安全的饮用水，享受用水卫生设施，并加强水资源管理。因此，未来经济社会发展的目标应当把经济可持续发展和水资源可持续利用作为一条主线贯穿其中。

　　21世纪是我国进入资源型水利发展和现代水利发展的新时代，随着人口增长和经济社会的发展，我国水资源短缺的形势越来越严峻。俗话说 “有水一片绿，无水一片黄”，有些地区水多，有些地区水少，甚至连饮用水都十分困难。在缺水地区大都是生态环境脆弱的地区，甚至是不具备生存环境的干旱荒漠化地区。我国北方地区属于资源型缺水，南方是水质型缺水，从发展来看，缺水态势会越来越严峻。今年山东省进入9月下旬遭遇了百年不遇的大旱，500万人吃水困难，500多家工业企业实行定量供水，限产甚至停产，60个县级以上城市缺水，京杭大运河济宁段断航50多天，超过100万吨以上的煤炭不能及时外运，直接经济损失达100亿元。为此不得不应急调水8亿立方米。专家们早就发出警告，中国解决了温饱以后要防止有可能面临第二个贫困—水贫困。由此可见，原《水法》已经不能适应新形势下现代水利发展的需要。

二、新问题

　　中国水资源总量虽然丰富，但庞大的人口基数，使中国成为世界上人均淡水资源严重短缺的国家之一。事实上20世纪从70年代以来，中国已经开始出现缺水危机，西北地区由于干旱缺水造成的贫困和生态环境恶化问题姑且不论。就东部地区而言，历史上的南粮北调就是由于北方缺水，70年代初期，北方大规模开发地下水以后，不仅从根本上扭转了南粮北调，而是呈现了北粮南调的格局；沿海城市从大连、天津到厦门都出现了水荒，引碧入连、引黄济津、引滦济津、北溪引水进入厦门等一些跨区和跨流域调水工程的实施对解决沿海城市的缺水问题曾做出了重大贡献。当时北京密云水库原来有向天津供水任务的，由于北京缺水，80年初国务院就作出决定不再向天津供水，即使这样，北京还是缺水，因此，北京对缺水的应急方案曾提出弃农、压工、保生活的战略性举措。2000年天津又出现用水告急，国务院又作出引黄济津的应急调水方案。中国的母亲河--黄河在20世纪90年代连续9年发生断流，其中，1997年断流天数高达226天，相当于全年天数的62%。这些历史事实充分表明，20世纪70年代以来，中国已经出现了水危机，并引起了中央领导的高度重视，采取了一系列措施解决水的问题。随着经济的发展，社会的进步，尤其是进入20世纪90年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重，对国民经济和人民的生命财产造成了巨大损失，对人类的生存与发展，对人民的生活质量和健康水平已构成严重的威胁。 因此，在新形势下，我们面临两大问题：

　　(一) 旱缺水与水污染问题越来越严重，灾害损失巨大

　　20世纪90年代以来，全国尤其是北方地区，缺水程度越来越严重，缺水范围越来越大，水危机越来越向我们逼近。目前全国每年缺水量近400亿立方米，其中农业缺水约300亿立方米。90年代以来，平均每年因旱受灾的耕地达3亿多亩，正常年份和较旱年份，粮食减产100～250亿公斤(正常年份，如1996年减产100亿公斤，较旱年份，如1994年、1995年减产粮食250亿公斤)，但遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近500亿公斤(如1997年，北方一些地区干旱持续时间长达100多天，黄河下游发生了有史以来，断流天数、断流河长均创历史记录。这一年因旱粮食减产476亿公斤，2000年，我国又发生大面积干旱，全国累计受旱耕地面积达5.6亿亩,其中绝收面积1.22亿亩，损失粮食产量约500亿公斤)。目前全国约有11亿亩耕地面积没有水利设施，农村还有2600多万人饮水困难没有得到解决。全国城市、工业年缺水约60亿立方米，直接影响工业产值2000多亿元。全国建制市668个中有400多座城市缺水，其中108座严重缺水。18个主要沿海城市就有14个缺水。城市人口有1.5亿人的日常生活因缺水而受到不同程度的影响。据2000年不完全统计，由于限量、限时、限压，全国有136座城市发生了水危机或出现供水紧张状况。尤其是京津等大城市，在连续遭遇枯水年时就会出现严重水危机。因此，干旱缺水对国民经济社会造成的经济损失是巨大的。世界银行曾测算，中国每年干旱缺水造成的经济损失约为350亿美元。据世界银行发表的中国环境报告测算，中国仅水和大气造成的污染，年损失为540亿美元，占中国年GDP的8%。

　　(二)干旱缺水造成生态环境恶化，对生存环境与发展空间构成了严威胁

　　目前全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174.3万 平方公里，荒漠化面积262.2万 平方公里 ,分别占国土面积的37%、18.2%和27.3%。尤其是西北地区自然生态环境脆弱，加之不合理的人类活动，水土流失严重，导致下游河道断流、河湖萎缩、水库淤积、水污染严重、工程效益衰减，加剧了洪涝干旱和风沙灾害，造成土地、草场退化、荒漠化加剧、沙尘暴增加，生物多样性受到威胁等一系列生态环境问题。

　　我国北方地区，由于干旱缺水，地下水严重超采，年超采量已超过80亿立方米，区域性地下水位下降漏斗已超过70个。由于河流干涸，城市、工业废污水排放量又不断增长，其中70%左右的废污水排放未经处理就直接排放到河道里，不仅导致了以淮河、太湖污染为代表的水环境恶化，而且加剧了水资源短缺，对人民的生存环境与发展空间构成了严威胁。上述情况充分表明，干旱缺水和水环境质量在继续恶化，造成的经济损失十分巨大。因此，面对新形势和新问题，水法的修订势在必行。

三、新目标

　　20世纪80年代以来，可持续发展战略已成为各国经济社会与环境协调发展的共同准则。当今世界大多数国家，水已变成了一种稀少和昂贵的商品。为了满足经济社会可持续发展的需求，保障水的安全供给，各国对可持续发展战略达成共识，并日益深入人心。从世界各国发展进程来看，治水思想已从“人与水抗争”转向“人与水共存”，从过去的“防御洪水”转向“管理洪水”，从“单一目标的水资源开发”转向“多目标、多功能的配置、节约和保护，并寻求环境和生态功能”，从“单一的工程管理”转向“流域内人类生产生活行为和生产方式的管理”、从“多目标开发为主的大规模水利建设时期”转向“以水法规和现代水管理为中心的综合治理时期。”总而言之，当今世界“人与水和谐共处”、“可持续发展”等思想已全面深入水资源领域。过去人们没有考虑水资源有限的问题。随着经济社会的发展和用水量的急剧增加，在一些国家和地区，水短缺和水污染日趋严重，水资源已成为经济社会发展的严重制约因素，此时水资源的有限性及其节约和保护问题引起世界各国的关注。从1977年联合国水事会议,1990年9月,在新德里举行的安全用水和卫生全球协商会议和1992年1月在爱尔兰都柏林举行的水与环境问题国际会议,同年,联合国召开环境与发展会议,各国首脑共同签署了《21世纪议程》正式提出可持续发展的重要概念，同时提出了水资源综合管理的目标要求。其基本思想都是对水资源的开发利用要在自然环境包括水资源的承载能力限度内，维护水环境和水生生态系统，实现水资源可持续利用。因此，为实现人与水和谐共处的可持续发展，进一步加强资源和环境保护就成为发达国家议论的主题。

　　因此，这次《水法》的修订把经济可持续发展和水资源可持续利用作为一条主线贯穿始终。通过强化各级政府官员的法律意识，保障经济可持续发展和水资源可持续利用战略的实施。今年8月28日在南非召开的联合国可持续发展首脑会议上通过的政治宣言指出：“全球环境继续恶化。生物多样性在不断丧失，鱼类资源不断减少，荒漠化在吞噬越来越多的良田，气候变化的不利影响已显而易见，自然灾害日趋频繁，其危害日趋严重，发展中国家越来越脆弱，空气污染、水污染和海洋污染继续夺去数百万的无辜生命”。宣言重申，我们将特别关注和优先重视威胁人类可持续发展的世界局势。联合国首脑会议政治宣言表明，经济可持续发展和水资源可持续利用巳成为世界各国共同承诺和行动准则。

　　目前我国水利建设正面临着人口不断增长，人均水资源量持续下降，水利设施老化失修，效益下降，抗灾能力偏低，工业和城市化快速发展，缺水和污水排放量不断增加，粮食需求呈刚性增长，农业节水难度增加，水量配置与经济布局不匹配，加大了合理调配的难度，不合理的水源工程结构，影响供水的安全保障程度，水源工程建设滞后，影响经济社会持续发展，水资源开发利用难度加大，供需矛盾十分突出，市场经济不断完善，体制创新和培育水市场任重道远，全球气候变化，将影响我国水资源的地区分布和短缺的形势等等一系列矛盾和问题。

　　在原《水法》总则第一条明确立法的目的只是“为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要”，而新《水法》总结了国际上制定水法和实施中的经验，针对我国水资源面临的新形势、新问题，根据党和国家关于可持续发展战略，以及新时期治水思路和目标等一系列方针、政策，在总则第一条中就阐明了制定本法的目的是“实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”的战略目标，这是新《水法》提出的新目标，不仅是新《水法》的一条主线，而且以提高用水效率为核心，将水资源开发、利用、配置、节约和保护提高到一个新的高度，并通过法律的形式确定下来。

四、新层次

　　关于水资源规划问题，水资源规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的重要依据。长期以来，水资源规划的制定和执行一直没有得到应有的重视。原《水法》条款只提出了“开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划，规划分为综合规划和专业规划”。新《水法》专设一章，在规划的划分上有了新的突破。明确要求开发、利用、节约、保护水资源和防治水害要按照流域、区域统一制定规划，并规定了规划的种类、制定权限与程序，并对规划的效力和实施问题作了具体规定，这是第一次将规划划分为三个层次。在第二章水资源规划中，第一条(即第十四条)就明确规定：“国家负责的是全国水资源战略规划”。水法虽然没有展开战略的内涵，但战略二字本身已阐明了规划的定位。所谓战略是指对全局性的、高层次的重大问题的筹划和指导。过去军事上经常用战略二字，军事上常常强调要有战略和策略意识。比如说战略防御、战略反攻、战略转移等等，它依据敌对双方的的力量，以及军事、政治、经济、地理等因素，照顾战争全局的各个方面，各阶段之间的关系，制定军事力量的准备、运用和目标。近代经济社会发展经常使用战略二字。比如，党中央、国务院提出的可持续发展和科教兴国两大战略，西部大开发战略，以及经常提到的战略调整、战略举措和战略转变，即体制上从传统的计划经济向社会主义市场经济转变、在经济增长方式上从粗放型向集约型转变。这两个根本性转变等等都是从国家的高度、就国家建设的重大问题进行高瞻远瞩的筹划提出的发展思路、目标和任务。就资源而言有战略资源，战略资源就有战略储备等等。水是自然资源又是战略资源，作为战略资源有没有战略储备，这是衡量一个国家和地区经济实力的一个尺度，是衡量能否维护国家安全和社会稳定的保障程度。国家已经明确粮食、石油和水都是战略资源，事实上水比粮食和石油更为重要，因为粮食和石油都可以寻求替代，而水是无法替代的。前面我讲今年山东大旱应急调水就是最好的佐证。因此，水利建设，对水资源问题绝不能孤立地就水论水的问题，绝不能就某一个地区和国家论水的问题。水是全球性的问题，是全球性的环境问题，我们必须从人类的生存与发展的战略高度，从可持续利用和可持续发展战略的高度来认识水的问题。因此，我们在制定水资源战略规划时，是在国家制定的经济社会可持续发展和水资源可持续利用两大战略指导下，遵循经济与人口、资源、环境协调发展的原则，从全局性、重大水问题出发，依据降水、地表水、地下水及其它水资源条件，提出的从工程型水利转向资源型水利的发展战略选择，这就是水利在观念上的重大转变、思维方式的重要变革、水利战略上的重点转移，是21世纪水利发展战略选择的必然之路。根据这一发展思路，依据国家经济社会发展的需要、人民生存环境和生活质量的需要，充分考虑水资源的承载能力、充分发挥水的多功能特性、统筹对各种水源进行优化配置、合理分配生活、生产和生态用水，正确处理人与自然的关系、正确处理除害与兴利的关系、正确处理开源与节流的关系、正确处理利用与保保护的关系、正确处理工程与非工程措施的关系、正确处理巩固与发展，兴建与管理，数量与质量的关系，正确处理各部门、各行业相互之间的关系，依据国家的国力，科学制定各阶段的发展目标、实现经济效益、社会效益和生态效益的兼顾和统一、提出各阶段实施的保障与措施。是开发利用水资源和防治水害活动及工程建设的基本依据，

　　新水法的第十四条第二款在规划的内容上比原《水法》内容更为广乏，更加全面。第十四条第二款的规定，涵盖了开发、利用、节约、保护水资源和防治水害五大领域，这五大领域都应当按照流域、区域统一制定规划。流负责流域规划，地区负责区域规划，流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和专业规划。国家是战略规划，流域和区域的综合规划是在战略规划指导下进行总体部署，专业规划应根据总体总战略和部署制定。流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。这就从法律上界定了这三者之间的相互地位和关系。由于我国有些重要江河、湖泊是我国的重要经济区，关系到国家经济社会发展的全局和生产力布局，因此，新水法明确规定：“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。”

五、新思路

　　关于水资源配置和节约使用，原《水法》没有涉及水资源的配置，节约使用条款也不突出。新《水法》将这两个领域单独立章本身就体现了其战略地位。水资源配置这是近几年来提出的一个新的问题，针对目前全社会节水意识和节水管理工作薄弱，水价偏低、用水浪费严重，水的重复利用率低的问题。这次在《水法》修订时，以提高用水效率为主线，不仅将水资源配置和节约用水作为修订的重点，而且在新《水法》中占有十分重要的战略地位，充分体现了新时期的治水思路。

　　(一)节约用水的概念及其内涵

　　任何地区可恢复的谈水资源量都是有限的。从这个意义上讲，用水如果不加制约，随意浪费，水源会枯竭。如无计划滥用河川径流，就会使河流下游断流，湖泊干涸，生态环境破坏。又如超量开采地下水，就会使地面沉陷，海水入侵，给城建、交通、农业生产带来严重影响。因此，节约用水不能简单地理解为少用水或者限制用水。它是指通过采取行政、法律、经济、技术和宣传教育等综合手段，应用必要的、现实可行的工程措施和非工程措施，依靠科技进步和体制机制创新，提高用水的科技水平和管理水平，减少用水过程中不必要的损失和浪费，提高单方水的生产力，提高单方水的效率。通过水资源的合理使用、高效利用，从而既达到减少水资源的消耗，又减少废污水的排放量。节水不仅可以增效减污，而且节水本身就是一种开源措施，通过节水既节省开源的投入，又可减少治污的费用，并提高单方水的生产力和效率，一举数得。

　　(二)建立节水型社会的必要性和紧迫性

　　1.人口基数大，水资源可利用量少。中国是一个人均淡水资源严重短缺的国家。我国水资源总量2.8万亿立方米,在世界上位居前几位，但按国际公认的标准，其可利用量只有30--40%左右。据初步测算，我国水资源可开发利用量约9000亿立方米左右。中国是世界人口大国，按现有人口计算，人均占有的水资源只有2200 立方米左右，不足世界人均水平的1/4，如果按可利用量计算，人均只有700立方米。因此，中国特殊的国情、水情决定了中国必须建立节水型的经济社会生产与发展体系。

　　2.人口持续增长，对水的需求压力增大。20世纪90年代，中国的人口增长率逐年在下降，到1998年人口的增长率降至10‰以下。但是，全国人口总量仍在继续增长，预计2030年人口增长达到峰值，总人口将达到16亿左右。届时我国人均占有水资源将下降到1700立方米。据专家研究，2000年全国人均用水量为430立方米，预计未来人口达到峰值时，在采取了比较严格的节水措施后，农业用水总量保持在现在的规模，全国人均综合用水量才有可能维持在500立方米以内的水平。此种情况下，全国总用水量达到7000-8000亿立方米，而全国实际可能合理利用的水资源量约为8000-9000亿立方米，也就是说未来总用水量已接近可利用量的下限。因此，必须严格控制人口的继续增长，同时加强需水管理，做到在人口达到零增长后，需水也逐步达到零增长，这样才能实现我国水资源的供需平衡。虽然人口的增加与需水量的增加并非一比一的对应关系，人均用水水平也并不是绝对的衡量指标，人民的生活水平、生活标准、生活质量，这三者才是衡量的唯一指标。但这三者的提高必然需要有相应的水量和水质做保障。人口的增长不仅增加对水的需求，而且增加对生态环境的压力，对水的过度利用还会带来负面影响。因此，未来50年中国人口的增长是对水资源和水环境最大的挑战，也是对可持续发展最大的挑战。我国人口总量的增加和生活质量的提高决定了建立节水型社会的必要性和紧迫性。

　　3.节水工作已取得显著成效，但用水效率仍然很低。党中央、国务院高度重视节水工作，十五届三中全会决定，把节约用水作为革命性措施来抓，全社会节水意识大大增强。从1980年到2000年，我国农业灌溉亩均用水量由583立方米下降到479立方米，工业万元产值用水量由635立方米下降到78立方米，万元GDP用水量由3030立方米下降到610立方米，用水效率有了较大幅度的提高。但我国大多数水利工程建于五、六十年代。由于历史原因，设计标准偏低，质量较差，工程不配套（有的工程配套率不到20%），一些工程老化失修严重，效益衰减。根据对全国195处大型灌区调查，骨干建筑物损坏率达到40%。全国约有40%上千座的大中型水库存在不同程度的病险隐患。有些工程己达到设计使用寿命，需要报废更新，一部分工程急需加固和改造，任务十分繁重。

　　长期以来，由于科学技术推广滞后，以及各流域和区域间自然条件与经济发展水平的差异，反映在用水效率上，各地差别就很大，尤其是北方缺水地区，用水效率一直比较低。灌溉水利用系数全国平均只有0.43，工业用水重复利用率只达到55%左右。各地用水效率高低与经济水平密切相关。从流域来看：2000年万元GDP用水量最低的是太湖流域，为300 立方米；最高的是内陆河流域，为2910立方米，相差8.7倍。农业灌溉亩均用水量最低的是海滦河流域，为261立方米；最高的是珠江流域，为916立方米，相差2.5倍。万元工业产值用水量最高的是西南诸河流域，为161立方米；最低的是海河流域，为41立方米，相差3倍。

　　从地区来看：万元GDP用水量超过3000立方米的有宁夏和新疆；低于200立方米的有天津和北京，最高和最低相差15-20倍。农业灌溉亩均用水量超过1000立方米的有海南、广西和宁夏，最低是山西，为210立方米，最高和最低相差5倍以上。工业万元产值用水量超过200立方米的有黑龙江、江西和西藏；最低的是天津，为17立方米，最高和最低相差12倍以上。上述情况表明，我国不少地区调整产业结构还有很大的空间，节水的潜力也很大。

　　用水效率与发达国家差距很大。 从近20年总体来看，全国万元GDP用水量已经大幅下降，但与其它国家相比，仍存在很大差距。日本的单位GDP用水量相当于我国的1/30，美国相当于我国的1/20，法国为我国的1/17。

　　4. 节水将是我国经济社会发展的一条永恒的主旋律，这是我国的水情和国情所决定的。我国北方地区人口占全国的46.5%，耕地占64.8%，GDP占45.2%，但水资源仅占全国的19.6%。尤其是黄淮海流域，人口占全国的34.8%，耕地占39.1%，GDP占32.1%，但水资源仅占全国的7.7%，尤其是海河流域是我国水资源最为匮乏的地区，人口、经济与资源反差极其悬殊。按照国际上常用的缺水标准，我国有2/3的国土面积属于资源性缺水地区。加之水是自然资源，是可流动的资源，因此，水资源的性质及其基本特征决定了厉行节约用水，建立节水型社会不是一项局部性的、临时性的政策措施。而是我国经济社会发展中的战略性、全局性，必须长期坚持的国策。

　　(三) 新《水法》在节水上的重大突破

　　1988年《水法》把节约用水作为一项基本政策，第七条 规定“　国家实行计划用水，厉行节约用水。”“各级人民政府应当加强对节约用水的管理。各单位应当采用节约用水的先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率。”笫八条规定：在“节约用水和进行有关的科学技术研究等方面成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予奖励。”第十四条规定：“在水源不足地区，应当限制城市规模和耗水量大的工业、农业的发展。”第十五条第二款同样规定：“在水源不足地区，应当采取节约用水的灌溉方式。”原《水法》的贯彻实施，各地在节约用水中摸索了一系列行之有效的管理办法，对采用节约用水的先进技术，降低水的消耗量，提高水的重复利用率等方面取得了一定成效。但由于对水危机缺乏应有的认识，因此，原《水法》没有从战略的高度突出节约用水在水资源开发利用和配置中的战略地位，涉及节水的条款只有四条五款占全部五十条(不包括附则)的8%。节约用水只是作了原则性的规定，没有一套可操作的制度来保证。加之当时全社会对节约用水还没有形成共识，导致节水的力度及其管理体制都存在很多问题。

　　针对水资源短缺的严峻态势，党和国家及时提出“开源节流并重，把节约放在突出位置，以提高用水效率为核心，全面推行各种节水技术和措施，发展节水型产业，建立节水型社会”的方针和任务。因此，这次在《水法》修订时，节约用水就成为增补的重点。

　　(四)新《水法》突出了提高用水效率和节约用水的战略地位

　　新《水法》从可持续发展的战略高度，通过节约用水，建立节水型社会，把解决水资源短缺和保障水资源的高效持续利用，作为水资源管理的目标和各级人民政府和全国人民经济生活中共同遵守的指导原则，并规定了各级政府，各用水部门的职责和具体要求，明确“单位和个人有节约用水的义务”，对违反节约用水条款的规定了具体惩罚条款。新《水法》为了强调节水的重要性，在立法目的和适用范围的规定中分别加上“节约”两字并将“水资源配置和节约使用”单独立章。新《水法》与原《水法》相比较增补节约用水的条款总共有19条占全部《水法》77条(不包括附则)的25%左右。新《水法》有关节约用水的条款比原《水法》增加了15条，几乎增加了4倍。这是新中国成立以来，首次对节约用水，建立节水型社会，从方针、政策、制度，以及节水技术等方面制定了最全面、最系统、最详细、最具体的目标、任务、措施与义务。这是我国水利事发展的重大突破和新的里程碑，对转变观念，调整治水思路，推进我国现代化水利事业的发展都具有深远的历史意义。

六、新体制

　　党中央、国务院根据可持续发展和科教兴国的两大基本战略，提出了新时期治水思路是实现水资源的可持续利用，这是一条主线，但保障这一条主线的实施取决于水资源的统一管理及其管理体制，这是21世纪水利改革必须解决的一大问题，这水法的修订，在水资源管理上突出了国家宏观管理的职能。

　　(一)资源统一管理的基本内涵水资源的五大特性决定了水资源必须进行统一管理。

　　随机特性：我国水资源具有两大特征：一是降雨的时空分布不均，与经济社会需水不同步，而目前的水源工程结构，对水资源时空不均的调控能力又比较低。尤其是北方地区，降水变率要比南方大得多，并且出现连续丰水年和连续枯水年相互交替的规律。二是水资源区域分布与生产力布局不相匹配。北方地区人口、耕地、国民生产总值(GDP)与水资源在全国所占的比重反差极大，或者说两者严重失调。因此，区域性的水资源配置和调控必须有统一的管理体制做保障。

　　资源特性：水是自然资源，它包括降水、地表水、地下水，这三种不同的水源之间是相互转化的，降水既可转化为地表水，也可渗入地下转化为地下水，地表水与地下水相互补给、转化，关系就更为密切，因此，在“三水”开发利用上，以及与其它水源配置上，在水量和水质、供水与排水相互关系上是一个不可分割的整体，必须进行统一规划和统一管理。

　　流域特性：水资源通常以流域为单元，因为流域是以水文地理所形成的一个整体，每一个流都域涉及到省区间、上下游、干支流、左右岸之间的利益，只有按流域进行统一规划和统一管理，才能体现江河治理与水资源管理的统一性和综合性，才能使整个流域的经济社会与供用水的“费用与效益”之间得到均衡和协调发展。

　　功能特性：水资源具有多种功能，如供水、灌溉、发电、航运、水产养殖、改善环境等功能，各功能之间相互联系，互相依托和互补，要发挥水资源的最大或最佳效益，各种功能必须相互协调，而保障协调的基础是水资源的统一规划和统一管理。

　　服务特性：水资源服务于农业、工业、水运、交通、城镇建设、生态环境、以及人民的健康水平等等各类产业和各个领域；服务于生活、生产和生态用水，服务于国民经济和社会发展的各项目标和任务。要保障国民经济协调发展和可持续发展，必须依靠水资源的统一规划和统一管理。

　　以上五大特性表明：水利作为国民经济和社会发展的基础设施，水资源统一管理的实质是为了在保障水资源可持续利用的基础上，实现水资源综合开发、优化配置、高效利用和有效保护的科学组合和最佳的经济、社会和生态效益，统筹安排好生活、生产、生态三者的用水，保障人口、资源、环境和经济的协调发展，更好地服务于国民经济各类产业和各个领域，为国民经济和社会发展的各项目标和任务提供支撑和保障。

　　世界各国都认为，水是“人人共享”的一种最典型的“公共资源”，因此，水资源的管理就成为国家行政改革的重点， 1992年在都柏林召开的国际水和环境会议，关于水和可持续发展的《都柏林宣言》的指导原则认为：“水资源的有效管理要求有一种将社会和经济发展与自然生态系统保护联系起来的整体处理方法。有效管理与整个流域的土地和水的利用或地下含水层的利用相联系。”“水资源规划和管理最合适的地理实体是流域，包括地面水和地下水。”

　　(二)建立水资源统一管理体制的必要性

　　加强水资源的统一管理，急需理顺管理机构和体制，这是生产关系的重大改革。江泽民总书记曾指出，管水就是三件大事，防洪、保证水资源供需平衡，保护水生态环境。水资源不仅具有自然属性和生态属性，还具有社会属性和经济属性。在行政区范围内，处理好水资源的社会和经济属性与城市发展的关系，对城市功能的整体开发更为重要。从防洪、水资源供需和水生态环境的相互关系看，三者均具有按流域统一管理的客观需求，由此构成了对三者实行统管的基础。从水资源的本质属性看，只有实行统一管理才能在充分发挥管理所产生的社会、经济与环境三重效益。

　　国际上普遍认为，现代化城市要建立统一管理的道路网、电力网、水网和信息网四大网络，水网是至关重要的一环。这种管理体制的科学基础，是以流域为基础对水资源进行管理的系统思想。发达国家城市大多建立这种机构管理城市水资源，取得了好的实践效果。例如，巴黎对水事物的统一管理被认为是世界上最好的，得到联合国的肯定和推荐。我国深圳市1991年闹水荒，直接经济损失达12亿元；1993年又发水灾，直接损失14亿元。自借鉴香港经验1993年成立水务局以来，取得了很好的效果。

　　长期以来，水利建设一直存在“三重三轻”问题，即“重大型轻小型，重骨干轻配套，重建设轻管理，我再加上三重三轻，即“重工程轻实效”，“重开发轻配置”，“重开源轻节流”，这“六重六轻”问题，是历史遗留下来的，但却是21世纪我们必须高度重视和认真解决的六大问题。除了这六大问题外，水管理体制是长期以来难以解决的一大难题。目前水资源的管理体制己经束缚生产力的发展，体制已经成为解决水资源短缺的一大障碍。水利和水电四分四合就是最好的历史见证，电力管理体制与水利管理体制相比，电力要比水利解决得好，不管是大水电还是小水电，不管是水电还是火电、核电都必须进入统一的电网供电。水资源的管理却政出多门，这种体制只能是水资源不合理的配置、低效利用和浪费。水资源统一管理体制落后于其他行业原因很多，但我们对这个问题的认识很不够，体制长期不解决是关键。长期以来，我们没有战略的高度来认识水资源的短缺及其管理体制问题。进入21世纪水管理体制问题不解决，根本谈不上资源的优化配置、节约和保护问题。因此，加强水资源的统一管理，建立适合我国国情的新体制，这是形势的需要，客观的需要，势在必行。

　　(三)建立水资源统一管理体制是保障水资源可持续利用的基础

　　水资源是一种动态的、多功能的自然资源，同时又是生态环境的重要组成部分。由于降水、地表水与地下水相互转化，因此，城乡水资源是不可分割的。要实现水资源可持续利用，必须强化对水资源的统一管理，坚持流域管理，实行水资源统一管理与水资源开发、利用、节约、保护工作相分离。

　　国内外的实践表明：实现水资源可持续利用必须依靠科学的管理体制。1988年我国第一部水法条文中虽然明确规定国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，但由于分级、分部门的管理，人为造成水管理在不同部门和机构之间的分割，导致了权属管理部门之间与开发利用部门之间的相互矛盾，地表水与地下水、供水、用水与排水(包括排污)，水污染的防治与水资源的保护等管理体制很不协调。尤其是对流域管理没有明确规定。长期以来，一座大型水利设施，往往大坝及其建筑物由水利部门管，水电站由电力部门管，船闸由交通部门管。城市供水、节约用水由建设部门管理，淡水养殖由农业、渔业部门管理，工业用水由经济部门管理等等。由于1988年颁布的《水法》没有完全从体制上解决水资源统一管理，正是由于水管理体制的人为分割，才导致了水资源不合理的开发利用和资源的浪费。这种体制的弊端是导致地表水与地下水、供水与排水、水量与水质、城镇与农村的水管理，政出多门，分而管之。这种体制既不利于水资源合理配置，又不利于高效利用和有效保护，更不利于水资源的综合治理、综合开发，直接影水资源的综合功能和综合效益，直接影响国家经济发展和社会进步，以及环境的改善，直接影响提高人民的生活质量和健康。由于不能实水资源综合统一管理，甚至会产生在某一部门决策的效果会被其它部门所抵消。因此，加强水资源统一管理已成为当务之急。

　　水资源的统一管理的有机整体被人为分割，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存。各部门之间的开发利用方针和目标缺乏统一和协调，政策法规、技术标准、定额体系和统计数据等方面也各自为政。几十年的实践证明，一龙治水，多龙管水，或多龙治水，多龙管水的体制已经严重束缚了生产力的发展，因此，体制已经成为解决水资源短缺的一大障碍，成为水资源的可持续利用和经济的可持续发展严重制约因素。

　　党中央、国务院多次指示，要从战略高度认识水的问题，要加强水资源的管理，实现水资源的可持续利用。1998年国家机构改革时，对水资源统一管理职能曾做了重大调整，但没有从法律上确立下来。8月29日九届全国人大常委会第29次会议审议通过的新《水法》在水资源统一管理体制上终于取得了突破性的进展。新《水法》的目标首先是把经济可持续发展和水资源可持续利用作为一条主线贯穿了全部《水法》的修订。在水资源管理体制上吸取了十多年的经验教训，借鉴了国外行之有效的管理模式，强化流域管和行政区域管理相结合的体制，使这次《水法》修订取得了新的突破性的进展。

新《水法》规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，这是历史经验的总结。机构的职能和管理体制要体现国家政策走向。目前中国的流域机构是水利部的派出机构，最近经国务院批准中编委批复的流域机构“三定”方案己首次明确流域机构是具有行政职能的事业单位，统一管理流域的水资源，但各级政府仍然是现行行政区域管理的主体。因此，借鉴国际上的水管理模式，必须结合中国国情、水情制定适合中国国情的管理体制。新《水法》实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制是符合中国目前实际的。因此，加强水法制建设，实现水资源统一管理已成为当务之急。实践经验表明，水资源管理体制再不解决，根本谈不上水资源的综合开发、优化配置、节约和保护问题，更难以解决我国北方地区的水危机问题。管理体制问题不理顺，水资源的优化配置、高效利用，都是纸上谈兵，坐而论道。因此，新《水法》在水资源管理体制上强化流域管和行政区域管理相结合的体制，这是水法修订新的突破。

　　(四)如何建立具有中国特色的水资源统一管理体制

　　目前不少省市县已经建立水务局管理体制，水务管理体制改革已取得显著成效。水务管理体制与水资源统一管理体制，如何认识这两者的相互关系，我认为所谓水务管理体制的内涵应当是从水资源可持续利用的战略高度，体现在水资源的统一性和全局性，体现在涉水事务的统一管理，而不是筒单的机构的归并。从法国水务管理体制来看，法国的水务管理体制是根据1964年法国议会修订通过的新《水法》确立的。该法最大的特点就是打破了过去以行政区域为单元的管理体制，建立了以流域为单元的水管理。每个流域均设有两个组织：即流域委员会和水务局。水务局是具有行政管理性质的公立公益机构，是流域委员会的执行机构。法国这两级机构的设置巳充分表明，核心是实现对水资源的统一管理。因此，我国水务管理机构的设置，目标应当是从水资源可持续利用的战略高度，实现水资源的统一管理。

　　新《水法》虽然明确流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但我国的水务管理机构与流域机构的关系还不是执行机构的关系。尽管水务管理机构不是流域机构的执行构，但在水资源统一管理上，新《水法》已经明确两者的有机结合。因此，水务管理机构不在于名称，而在于其实质。从国内外实践来看，水在管理方式上大体上也存在两种模式，一种是一条龙的直接管理，一种是政企分开管理的模式。我认为，不管那种管理方式，职能转变是关键，权属管理是核心。这个问题解决了，其他问题相对要好办些。权属管理属于机构的职能，就是说，水务局必须对防洪、供水、用水、排水、节水、污水治理和回用、水环境治理等等，实行城乡统一的管理体制。统一管理并不意味着有些企业性质的经营实体一定划归水务局直接管理。对于供水、排水和污水治理回用等企业经营实体，应当走产业化经营的路子，但权属管理必须与产业化经营实体相匹配，可以借鉴国际上间接管理的方式，通过法规，以合同形式不仅要保证水务局对水资源的权属管理，而且对对公司和企业的经营和管理有决策和监督权，可以采取董事会和监事会的形式参与经营实体的决策和管理，这样可以节省水行政主管部门的管理和运行费用，又使企业能运用市场经济规律运作。总而言之，各地不管采取那种管理方式，由于地域和自然资源条件、经济水平的差异性，不要强求全国一个模式，但目标都必须实现水资源的统一管理。任何一种管理方式都必须服从五个有利：有利于资源的优化配置，有利于资源的高效利用，有利于水资源保护，有利于资源的可持续利用，有利于生产力发展和可持续发展。

七、新机制

　　长期以来我国水利设施缺乏一个稳定的保障机制。主要是水利发展机制不完善，尤其是在社会主义市场经济体制下，水利责任机制、价格机制、激励机制、监督机制、约束惩罚机制都不健全，水价、电价和水利服务价格长期背离价值规律，至今尚未形成良性发展机制。原水法曾对补偿机制、有偿机制、行政和经济处罚制定了相应的条款，但条文很少，过于原则，透明度很不够，因此，实际操作起来就存在不少问题。新水法在这些机制基础上不仅增加了透明度，而且增加了监督机制和约束经济惩罚机制。

　　如从事工程建设，占用农业灌溉水源、灌排工程设施，或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的，建设单位应当采取相应的补救措施；造成损失的，依法给予补偿。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。用水实行计量收费和超定额累进加价制度，供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。这些条款都比原水法规定更加透明，并在总则中明确由国务院水行政主管部门负责取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。不再是由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。在监督和奖惩机制上，新水法增加了不少条款，比如水行政主管部门对水资源管理和监督职责、水工程安全的监督管理等等。

八、新制度

　　原《水法》在水资源开发、利用、节约和保护等各个领域没有相应的制度。新《水法》从宏观上加强了管理，明确规定：国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证等论证制度。水中长期供求规划制度，流域水量分配方案、旱情紧急情况下的水量调度预案制度，占有农业灌溉水源的补偿制度，国家实行河道采砂许可制度，国家对用水实行总量控制与定额管理相结合的制度，用水应当计量，并按照批准的用水计划用水，新建项目节水实行“同时设计、同时施工、同时投产的三同时”制度，等等，这都是保障水资源优化配置、高效利用和有效保护的基本制度。对节水设备、产品的质量的监管。生产者、销售者或者使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、产品和设备，并进行目标管理和考核，这是强制节水的制度。因此，各级水行政主管部门应根据新水法从制度和机制上建立相配套的政策。要强化对节水目标的审计与监督，同时加强对节水设施和节水器具、设备生产质量的监管，尽快实行节水产品标识制度，限期淘汰落后的、耗水量高的工艺、产品和设备。城市要求加快供水管网改造，积极推广节水型生活用水器具，这是促进节水的淘汰制度。在水资源保护方面，对水质管理确立了相应的法律制度。如水资源、水域和水工程的保护制度，江河、湖泊的水功能区划制度、水域纳污能力，排污总量控制制度，建立饮用水水源保护区制度等等。

　　新水法进一步强化了执法监督工作。在水事纠纷的处理与依法行政和执法监督检查及其法律责任方面，增加了“水事纠纷处理与监督检查”一章，确定了水行政执法的主体，明确了水政监督检查机构和水政执法人员的执法地位，规定了水行政执法的内容、职责、权力和分层级的监督。在监督和奖惩机制上，新水法增加了不少条款，规定了违法行为和行政处罚的种类，加大了处罚的力度，明确了处罚金额的幅度。比如原水法只规定对违反本法规定的责令停止违法行为，赔偿损失，采取补救措施，可以并处罚款，但没有规定罚款数额。新水法根据违法性质按1-5万、5-10万、2-10万三个挡次规定了具体的经济罚款数额。

　　综上所述，新《水法》突出一个新字，新形势、新问题、新目标、新层次、新思路、新体制、新机制，新制度，最终都体现在新起点上，因此，新《水法》的颁布实施是我国水法制建设的一个新的里程碑，它对转变治水观念，调整治水思路，推进我国现代化水利事业的发展不仅具有深远的历史意义，而且标志着我国水利事业法制建设进入了新的历史阶段。

九、认真贯彻实施新《水法》的几点意见

　　21世纪我国经济发展正面临两种挑战，一是我国的经济革命还没有完成，工业经济是以动力和能源为基础；二是世界正走向知识经济和高科技的变革。当代经济增长的核心是效率和质量。传统的产业必须依靠现代科学技术来提高效率和寻找新的经济增长点。发达国家的经济增长70%靠科学技术，我国的经济增长70%靠资金、材料等投入。我国蕴藏着极大的科技力量。未来50年，中国经济社会发展的主要矛盾将从生产力与人民群众的物质及文化需求之间数量上的矛盾，转化为不断扩大的数量需求与质量需求之间的矛盾。科教兴国将成为解决新矛盾的核心。从总体来看，我国人均水资源占有量将进一步减少，而用水需求将不断增加，供需矛盾会更加突出，缺水问题将成为影响我国粮食安全、生活质量提高、经济发展、社会安定和环境改善的主要制约因素。因此，水资源开发、利用、节约、保护和防治水害五大领域，其中水资源的节约、保护和可持续利用是世界各国关注的重点，尤其是节约和保护水资源的意义也远远超出资源利用的本身。有人说水比油更重要，甚至称之为21世纪的“蓝色金子”，向所有人提供足够的清洁安全的水，这是水利事业的首要目标。只有政府才可能在与水相关的问题上，保障更多的公正和可持续性发展。因此，新水法的实施不仅意义重大，而且影响深远。我国已经加入WTO，要与世界接轨，我们必须在观念、体制、机制三大领城内开拓创新，与时俱进，才能开创新世纪现代水利的新局面。

　　(一)调整治水思路，牢固树立水资源可持续利用战略

　　解决我国水的问题核心是提高用水效率。因此要牢固树立水资源可持续利用战略，以可持续利用为主线，以科技进步为动力，以体制机制创新作保障，以满足需求和提高人民生活质量为根本点，强化节水、抑制需求，通过建设“节水型社会”的战略性调整，支撑我国经济社会的可持续发展和维护良好舒适的人居生存和生活环境。因此，不管是水资源短缺的地区，还是水资源丰富的地区，水资源利用、配置、节约和保护应当看成是全局性的问题，它涉及全国人民的生活水平和生活质量，涉及国民经济各个部门。我们必须对有限的的水资源进行合理的配置和高效利用，使水的利用在局部和整体上与经济社会发展获得最佳配置和最优效益，最终目标是实现水资源的可持续利用。通过法律的行政、经济、技术、宣传教育和管理的各种手段，调整用水结构，通过水资源配置工程系统提高水资源的开发效率，减少工程系统在水资源调控过程中的无效损失；通过计划配水、定额用水、先进技术提高水资源的利用效率，使调控后的水资源得到高效利用，使有限的资源最大限度地发挥效用，提高单位水资源的经济产出，统筹协调好生活、生产和生态三者用水的关系，这对加快我国水利建设步伐，推进水利现代化的进程都具有深远的历史意义。

　　(二) 加强水法制建设，建立健全配套法规与制度建设

　　21世纪是我国进入资源型水利、现代水利发展的新时代，水资源管理体制再不解决，根本谈不上水资源的综合开发、优化配置、节约和保护问题，更难以解决我国北方地区的水危机问题。邓小平同志提出，社会主义法制建设，要“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这是社会主义法制建设的基本内容和要求，也是法制建设的长期方针。党中央、国务院一再强调指出，要积极推进依法治国，加强党对立法工作的领导，建设社会主义法制国家。目前“有法不依，执法不严，违犯不究”的现象仍然比较突出。因此，新水法实施的成败，不仅直接关系到水资源可持续利用，而且直接关系到法制建设的成败。因此，各级水行政主管部门不仅要认真贯彻落实新水法，而且要加强配套法规和制度建设。尤其是水量的分配、节水和水价机制，这是节水事业发展的重要保障。因为节水涉及各行各业，千家万户，单靠政府行为，没有总量控制和定额管理，没有合理的水价机制，难见成效，

　　目前我国法制建设在不断加强，为我们水法制建设创造了良好的环境和发展空间，为实施水资源的统一管理创造了有利条件。我们要结合新《水法》的实施，要尽快修订《取水许可制度》，抓紧制定《水资源费征收制度》和《全国节约用水管理条例》，同时要全方位制定节水的发展规划和经济政策，健全和完善配套法规，并制定有关的节水技术标准，以规范市场秩序。目前《节水型生活用水器具行业标准》已于今年10月1日起开始实施，将会推动城镇节水工作的全面展开。

　　关于水权问题，我国大部分江河水资源尚未进行分配，而用水权的分配又涉及到目前现状用水权益再分配，这是一个十分复杂也是十分艰难的一项工作。因此，这次水法修订考虑到取水权有偿转让问题比较复杂，需要进一步研究，因此这次水法修订暂不作规定。但我们可结合新《水法》的实施，和全国水资源逐步对各流域、各地区的水资源进行配额分配，也就是说，可以在总量控制指标和定额指标两套指标的双控制下，逐步探索取水权的转让制度。因此，结合新《水法》的实施，要积极探索利用水市场机制进行水权的有偿转让，并及时总结经验，制定有关政策和法规，促进节约用水。

　　(三)大力宣传节水的战略意义，节水要列入各级政府建设计划

　　新《水法》将节水放在十分重要的战略地位，但目前社会公众对缺水、节水的认识远远不够，因此，要从战略的高度宣传节水，对节约用水要大做文章。节水工作面广量大，情况复杂，需要投入大量资金和发展先进节水技术，目前又缺乏优惠的节水发展政策。加之，节水工程的直接经济效益有限，更多地体现在社会效益和生态环境效益上。因此，各级政府要从战略的高度认识节水的战略意义，提高节水的宏观意识，把建立节水型经济和节水型社会的体系，作为21世纪水利建设的战略重点和优先领域。要加大节水投入，把节水作为一项工程，列入各级政府建设计划，各级节水规划和年度计划，都应列入同级国民经济和社会发展计划。要重点推广各种适用的节水技术。在科学利用地表水，合理开采地下水的同时，重视其他水资源(如污水处理回用，微咸水、海水利用等)的开发利用。要研制、开发和推广适合中国国情和水情的节水、排水技术及其设备，使其逐步规范化、标准化、系列化、产业化和市场化。

　　节水工作涉及全社会的各行业、各部门，涉及千家万户和建设、开发利用、流通的各个环节，必须全社会共同努力，各负其责，才能把这项工作做好。各级政府要加强对节水工作的领导，增强全民的节水意识。水利部作为全国节约用水的主管部门要密切与各有关部门协作，应尽快制定全国节水规划，节水技术标准，并建立服务体系，要健全节水管理机构，部署、协调、监督和检查推动各部门、各行业的节水工作，保证将各项节水措施落在实处，做到节水目标到位、计划安排到位、建设资金到位、管理制度到位。要加大节水宣传力度，利用各种媒体提高全民的“水危机”感与节水意识，在全社会开展“节水型”创建活动，调动全社会的力量，建立节水工作的社会监督体系，要组织社会公众参与节水工作，让节水成为全体公民的自觉行动。。

　　(四)加大污水回用力度，建立节水减污型经济社会发展体系

　　随着工业快速增长，城市化水平提高，不仅对水的需求急剧增长，而且废污水排放量也将继续增加，由于水量与水质两者不可分割，因此，废污水排放量增加，而处理回用力度又低，不言而喻使城市缺水更为严重，对环境会带来严重的负面影响。因此，节约了用水不仅减少了污水排放；而且加大了废污水回用力度等于减少了用水量。比如：北京首钢投入近亿元建设污水处理厂，最大日处理能力10.8万立方米，处理回用力度达到70%，，由于污水变成清水，从此，首钢就不再使用新水。据测算，仅节约取水费、排水费、排污费三项费用，全年就可产生经济效益1500万元以上。因此，加强城市污水集中处理，加强水污染防治和水资源保护管理行动，加大重要城市和重点经济开发区等地区水污染防治和水资源保护力度，提高城市特别是沿江沿湖城市及工业废污水的处理能力，严格按照江河水体的功能区划和水环境容量，实施污染物入河排污总量控制，保护水资源，建设一批重要水源保护区。要鼓励城市使用中水，提高污水再生利用率。要加强废污水排放的检查和监督，建立饮用水水源保护区制度，保证城乡居民饮用水的安全，我们的目标是建立节水减污型的经济社会发展体系。

　　(五)健全水资源统一管理机构，建立用水、节水监督审计制度

　　1998年国务院的机构改革方案已经明确水利部不仅负责全国的节水规划和节水政策，而且成立了全国节约用水办公室，负责全国节约用水工作。前不久经国务院批准中编委批复的流域机构“三定”方案又首次明确流域机构是具有行政职能的事业单位，统一管理流域的水资源。因此，实施新《水法》以后，各级水行政主管部门，各流域机构要健全节水管理机构建立先进的供水调度系统和水质监测中心，及时进行设备输配水的合理调度，加强水量和水质的统一管理。要厉行节约用水，实行计划用水，必须建立用水统计、考核与监督、审计制度，加强用水、节水计量管理，强化节水设施和节水器具、生产质量的监管，建立节水产品标识制度。水价与节水密切相关，要综合运用经济杠杆，完善水价机制，贯彻有偿用水的原则。

　　(六)认真学习贯彻实施新《水法》，开创新世纪现代水利的新局面

　　新《水法》的颁布，为我国水资源的可持续利用和水利事业的发展提供了有力的法律保障，是新时期依法治水、依法管水的一个新起点。新《水法》对各级行政主管部门依法行政提出了新的、更高的要求，因此，我们要以新水法颁布为契机，认真学习，全面理解新水法的条款，要按照新水法，转变观念，调整治水思路，与时俱进，切实抓好新水法的学习和宣传教育，提高贯彻实施水法的法律意识、责任意识和紧迫感，要结合转变政府职能，依靠科技进步和体制机制创新，按照加强宏观调控、依法行政、有效监督的要求，突出重点，制定规划，有计划、有步骤地全面推进水法的贯彻实施。我们要按照汪部长提出的要求，各级水行政主管部门的党政一把手要亲自抓、负总责，做到责任到位，目标到位，措施到位，投入到位，管理体制到位。要以多种形式，开展面向全社会的水法宣传教育，形成良好的法制氛围，坚决维护水法制的统一性。鉴于水法的实施涉及多部门、多领域，我们一定要积极同各有关部门团结协作，协调各方面力量齐抓共管，使我国的水利事业和水资源管理提高到一个新的水平，为我国实现第三步战略目标和推进水利现代化进程作出新的贡献。